Agência Porto | Consultoria

Publicações

BOLETIM Nº 3/2016 – Extinção da SEP/PR e impactos para o setor portuário

By | 12 Mai, 2016

A notícia da (re)incorporação da Secretaria de Portos (SEP) ao Ministério dos Transportes está novamente agitando o setor portuário brasileiro. Porém, desta vez com mais força, tendo em vista os recentes acontecimentos políticos e econômicos.

Contudo, a unificação (portos + aviação civil + transportes) não é tema novo e volta à tona periodicamente desde a criação da SEP, em 2007.

Em agosto de 2015, por exemplo, o tema foi debatido pelas entidades do setor quando se teve notícia de uma reforma ministerial, encomendada pela Presidenta Dilma, visando a redução do excessivo número de ministérios.

Esta semana, com a evolução do processo de impeachment da atual Presidenta, o tema voltou mais uma vez à baila, porém desta vez com mais força e elevada possibilidade de concretização, sobretudo após a declaração de Michel Temer de que, caso venha a assumir a presidência, reduzirá a estrutura do governo e cortará 10 ministérios, dentre eles a Secretaria de Portos.

Segundo ele, a SEP e a Secretaria de Aviação Civil devem ser extintas, enquanto ministérios, e incorporadas ao atual Ministério dos Transportes (MT).

 Nesse contexto, porém sem muito entrar no mérito da necessidade ou não de um ajuste fiscal, o presente boletim pretende discorrer a respeito da provável extinção da SEP e avaliar, segundo a visão da Agência Porto Consultoria, quais seriam os possíveis impactos de tal supressão para o setor portuário nacional.

1.   ASPECTOS IMPORTANTES SOBRE A CRIAÇÃO DA SEP

O contexto de criação da SEP é muito sui generis e explica os desafios que esta teve que enfrentar em seus 9 anos de existência.

Seis anos depois da criação da ANTAQ (em 2001) e 14 anos após a promulgação da Lei nº 8.630/93, foi editada, em maio de 2007, uma Medida Provisória (posteriormente convertida na Lei nº 11.518, de setembro de 2007), que instituiu a então denominada “Secretaria Especial de Portos”[1] (SEP) com o objetivo de concentrar em uma secretaria, com status de ministério, o planejamento estratégico do setor portuário que antes dividia as atenções com outros setores junto ao Ministério dos Transportes.

No instante de criação da SEP, não havia perspectiva de investimentos significativos em infraestrutura portuária nos portos organizados e vislumbrava-se um importante conflito acerca das autorizações dadas a terminais privativos de uso misto.

À época, modificou-se o modelo de gestão portuária com a alteração da competência para tratar dos portos marítimos e dos portos outorgados às Docas, permanecendo sob a tutela do Ministério dos Transportes apenas os portos fluviais e lacustres. O MT era, desde a extinção da Portobras (em 1990)[2] até 2007, o responsável pela elaboração e execução da política portuária.

É importante destacar o que se tinha, à época da criação da SEP:

a)      Modelo descentralizado: Com o fim do modelo monopolista estatal centralizado em torno da extinta Portobras, cada porto organizado tinha a sua identidade e gerenciava a sua própria atividade, visto que tinham absorvido parte das funções antes exercidas pela Portobras.

b)     Ausência de planejamento, definição de políticas e gestão das autoridades portuárias: Não havia um planejamento do setor portuário nacional como um todo, as Autoridades Portuárias atuavam isoladamente e não tinham a pessoa de um superior hierárquico.

c)      Limitação de recursos e portos com dificuldades financeiras: Não havia investimentos significativos em infraestrutura portuária nos portos organizados. Para se ter uma ideia, os modais aquaviários receberam, historicamente, volume limitado de recursos para investimentos. Segundo dados do IPEA, no período entre 1999 e 2008, por exemplo, enquanto o investimento total em infraestrutura de transportes cresceu, tanto em termos absolutos, quanto proporcionalmente (como percentual do PIB – de 0,4% a 1,2%), os investimentos no setor aquaviário se mantiveram praticamente estagnados em termos relativos, nunca passando de 0,15% do PIB no período.

d)     Coexistência problemática entre terminais arrendados e os então terminais de uso privativo mistos: Vislumbrava-se um importante conflito acerca das autorizações dadas a terminais privativos de uso misto, que podiam movimentar cargas próprias e também de terceiros.

e)      Excessiva atuação da Agência Reguladora (ANTAQ): Quando a ANTAQ foi criada, o MT tinha atuação menos ativa junto ao setor aquaviário, de modo que a Agência acabou preenchendo algumas lacunas, inclusive, exercendo papéis que iam além daqueles exercidos por agências semelhantes.

f)      Gargalos portuários: No caso dos portos, como a estrutura interna do MT dedicada ao setor era limitada, isso se refletiu em um período longo de baixos investimentos em portos, realização de dragagens e expansão da infraestrutura. Tal contexto histórico gerou enormes gargalos nos portos, os quais precisavam ser superados.

Nesse contexto, a SEP surge como reflexo da prioridade atribuída pelo Governo Federal ao setor, que respondia por aproximadamente 95% do comércio exterior brasileiro. Naquele momento, o governo entendeu que a variação no nível de atenção/atuação do MT com relação ao planejamento, definição de políticas e gestão das autoridades portuárias, ao longo do tempo, não podia permanecer.

Dentro da burocracia que envolvia rodovias, ferrovias, hidrovias, portos e aeroportos, o setor portuário tinha a sua agenda totalmente diluída dentro desse conjunto. Os portos não conseguiam impor a sua agenda de prioridades.

A SEP foi criada, então, com o objetivo de reorganizar o setor portuário marítimo, independentemente do porto ser administrado pelo Governo Federal ou de ser delegado a Estados e Municípios, viabilizando uma maior participação da iniciativa privada, investimentos em capacidade de movimentação portuária, que já à época apresentava importantes restrições ao atendimento da demanda.

 2.       PRINCIPAIS CONSEQUÊNCIAS DA CRIAÇÃO/ATUAÇÃO DA SEP

Na visão da Agência Porto Consultoria, a SEP elevou o setor a um nível que nunca existiu.

Desde a sua criação, em 2007, o setor portuário encontrou uma agenda para se discutir com o Governo Federal. Ações foram priorizadas, principalmente nos primeiros anos da SEP. Programas foram criados, ações debatidas, investimentos executados.

A título exemplificativo, destacamos alguns projetos e ações que reputamos de suma importância:

a)      Construção do Plano Nacional de Logística Portuária (PNLP), ferramenta de apoio a tomada de decisões e busca de resultados para os problemas provocados pela falta de uma estrutura uniforme na divisão clara de tarefas e responsabilidades entre entidades públicas e privadas.

b)     Desenvolvimento dos Planos Diretores Estratégicos (Master Plans) de todos os portos públicos.

c)      Instituição dos Programas Nacionais de Dragagem – PND1 (2007) e PND2 (2012), Como resultado, o PND 1 possibilitou a remoção do volume de aproximado de 73 milhões de metros cúbicos, em 16 portos, com um acréscimo médio de 26% na profundidade dos canais de acesso aquaviário aos portos. 

Já o PND2, lançado em 2012, prevê o aprofundamento e posterior manutenção das profundidades atingidas nos canais de acesso, bacia de evolução e, também dos berços, em contratos de longo prazo e possibilidade de contratação em blocos, para garantir o ganho de escala. Estão previstos R$ 3,8 bilhões de investimento em dragagem de manutenção nos próximos dez anos em diferentes portos do país.

d)     Realização de estudos e início das licitações para a contratação de VTMIS (Sistema de Gerenciamento e Informação do Tráfego de Embarcações) para os principais portos.

e)      Desenvolvimento do sistema PortoLog – Cadeia Logística Portuária Inteligente, visando melhorar o acesso portuário terrestre. O objetivo é evitar a formação de filas de caminhões nas cidades e nos acessos rodoviários aos portos. A implantação do sistema teve início no Porto de Santos e ainda está em andamento.

f)      Edição de inúmeros atos normativos visando regular o setor portuário nacional, até então carente de normas.

g)     Criação do Programa de Arrendamentos Portuários, com a previsão de R$ 15,8 bilhões em investimentos até o ano 2017, envolvendo áreas nos portos públicos mais importantes e estratégicos do país. Apesar da demora para concretizar tais leilões, os mesmos tiveram início em dezembro de 2015, quando foram leiloadas 3 áreas no Portos de Santos, sendo que os contratos de 2 delas foram assinados em 10/05/2016.

No próximo dia 25 de maio, ocorrerá a licitação do Terminal de Passageiros de Salvador.

Por sua vez, no mês de junho serão leiloadas mais 6 áreas: 2 em Santarém, 1 em Vila do Conde e 3 em Belém, no Terminal de Outeiro. Das seis, apenas uma será um terminal para fertilizantes. As demais são destinadas à movimentação e ao armazenamento de grãos.

h)     Retomada das autorizações para Terminais de Uso Privado (TUP) e outras instalações portuárias. São investimentos fora do âmbito dos portos organizados que somam esforços aos arrendamentos para garantir a infraestrutura necessária ao comércio exterior.

i)       Início das análises de pleitos de reequilíbrio, prorrogação e/ou unificação de contratos. Segundo dados da SEP, estão sob análise mais de 30 pedidos do gênero.

Por outro lado, não se pode deixar de mencionar alguns pontos negativos em torno da criação/atuação da SEP.

É bem verdade que, nos últimos anos, tivemos um uso político exagerado do cargo. Entre 2007 e 2016, foram 7 ministros, de diferentes partidos, de diferentes formações. De outubro de 2013 até a presente data, ou seja, em menos de 3 anos, passaram pela SEP nada menos que 5 ministros!

Nome

Início do Mandato

Fim do Mandato

1

Pedro Brito

15/05/2007

31/12/2010

2

José Leônidas Menezes Cristino

01/01/2011

03/10/2013

3

Antonio Henrique Pinheiro Silveira

03/10/2013

26/06/2014

4

César Borges

26/06/2014

01/01/2015

5

Edson Coelho Araújo

01/01/2015

02/10/2015

6

Helder Barbalho

02/10/2015

20/04/2016

7

Maurício Muniz Barretto de Carvalho

22/04/2016

Atual Ministro

Além disso, até a edição do novo marco legal portuário, em dezembro de 2012 – que acabou por solucionar este ponto crítico –, a separação da responsabilidade sobre os portos marítimos (a cargo da SEP) dos demais modais de transporte (a cargo do MT) resultou em uma série de disfunções e falta de coordenação no planejamento e estabelecimento de políticas e regulação.

Da mesma forma, também até a edição do novo marco legal portuário – que acabou por solucionar este problema –, houve limitado alinhamento e sobreposição de esforços entre SEP, MT e ANTAQ. Como as diversas autoridades foram instituídas em momentos diferentes, geraram-se alguns conflitos de competência e/ou alterações de atribuições. Por exemplo, o processo de planejamento para o setor portuário esteve relativamente pouco integrado ao processo de planejamento de logística de transportes do país (PNLT), e vice-versa.

Isso sem contar que a ANTAQ seguiu com vínculo administrativo com o Ministério dos Transportes, o que só foi equacionado com a publicação da MP nº 595/2012.

Ademais, não se pode olvidar a polêmica da mudança do marco regulatório, com a edição da Medida Provisória nº 595, em dezembro de 2012. O ônus regulatório trazido pela mudança das “regras do jogo” do setor portuário, já relativamente estabilizado no âmbito da Lei nº 8.630/1993 (a revogada Lei dos Portos), teve como consequência imediata inicial o incremento do risco regulatório, e, por conseguinte, a retração de investimentos portuários no país.

Sem sombra de dúvidas, a edição do novo marco legal trouxe, para a SEP, inúmeras dificuldades, sobretudo em termos de cronograma, tendo em vista o tempo que acabou sendo necessário para que o arcabouço legal tomasse forma e amadurecesse a ponto de produzir “efeitos práticos” e, também, a dificuldade que a SEP encontrou para aprovar, perante o TCU, os editais e estudos para viabilizar os arrendamentos portuários.

3.       IMPACTOS DA EXTINÇÃO DA SEP E DE SUA INCORPORAÇÃO PELO MINISTÉRIO DOS TRANPORTES

Quais seriam os impactos da extinção da SEP e de sua incorporação pelo ministério dos tranportes, considerando a situação atual do setor portuário nacional?

Na visão da Agência Porto Consultoria, a resposta a esta pergunta deve perpassar pela seguinte reflexão: A PAUTA DOS PORTOS ESTÁ, NO PRESENTE MOMENTO, ESGOTADA?

Se a resposta for sim, ou seja, se o setor portuário estiver com a “tarefa de casa cumprida”, com oferta de capacidade capaz de suprir a demanda, sem gargalos e com custos portuários competitivos, poderia-se dizer na incorporação da SEP ao MT não geraria tantos prejuízos, na medida em que a sua pauta foi suficientemente esgotada nos anos anteriores de SEP.

Porém, se a resposta for não – e a Agência Porto Consultoria entende que ainda não está esgotada – seria conveniente manter a SEP até que a agenda Portos estivesse suficientemente encaminhada, sob pena de perder a importância dentre as prioridades da administração pública, com significativos impactos no comércio exterior.

Evidentemente que o leito natural do setor portuário é o Ministério dos Transportes ou algo equivalente. Não negamos isso. Porém, escondê-lo ainda precocemente, sem que os grandes temas – novos arrendamentos, dragagem, investimentos em infraestrutura, trabalho portuário, gestão e acessos aos portos – estejam resolvidos ou com a solução bem encaminhada nos parece bastante temerário.

Além disso, Michel Temer terá pouco mais de 2 anos antes das próximas eleições. Ao reacomodar a SEP no Ministério dos Transportes, sem o devido amadurecimento da pauta portuária, podem ser apontadas como consequências imediatas prováveis:

  • Perda da importância do setor portuário na administração pública, o qual deixará de ter a prioridade que tem hoje;
  • Revisão dos procedimentos aplicados atualmente, com o consequente aumento da burocracia;
  • Desatualização e defasagem dos estudos, análises e ações já realizados, os quais provavelmente terão que ser refeitos no futuro, gerando retrabalho;
  • Descontinuidade dos projetos;
  • Atraso nas licitações de novas instalações marítimas;
  • Demora na renovação de contratos de arrendamento de terminais marítimos;
  • Demora das providências para eliminar os gargalos que prejudicam a eficiência dos portos;
  • Penalização sobre a economia interna e o comércio exterior;
  • Mais insegurança jurídica e perda do interesse em investir nos portos.

Além disso, a possível extinção da SEP gera dúvidas do tipo:

Quem será o Poder Concedente? A SEP será apenas uma diretoria? Qual a competência que passará a ter? A nova SEP seguirá estruturada e em condições de dar continuidade ao processo de investimento? Como ficarão as licitações? A quem caberá a análise dos pedidos de prorrogação antecipada dos contratos de arrendamentos? Quem determinará sobre desequilíbrios contratuais? Os Procedimentos de Manifestação de Interesse para autorizar a elaboração de EVTEAs para arrendamentos serão mantidos? O que será dos técnicos que detêm a história portuária nos últimos 9 anos? Retornaremos à descentralização? Retornaremos ao uso político das Companhias Docas? Vai haver revisão do papel dos CAPs? Vai mudar a Lei portuária novamente?

São muitas as perguntas e poucas as respostas. Enfim, a extinção da SEP, sem sombra de dúvidas, instaurará uma lacuna no setor.

POSIÇÃO DA AGÊNCIA PORTO CONSULTORIA

Na visão da Agência Porto Consultoria, a criação da SEP foi um divisor de águas. Pela primeira vez, os portos passaram a ter um órgão específico com status de Ministério para cuidar das políticas públicas portuárias e, assim, oferecer mais representatividade na capital federal.

Apesar da inegável alta rotatividade no comando da SEP, houve a construção de uma equipe técnica preparada e eficiente, foram editados inúmeros atos normativos, e consolidaram-se procedimentos internos adequados e que funcionam.

Os portos, por terem uma importância estratégica na economia do País, precisam ter prioridade e um setor que trate as demandas de maneira mais próxima. Hoje, tem-se um ministro que cuida dos problemas do setor de forma exclusiva. Como se sabe, os portos representam 95% do comércio exterior nacional: é muita relevância para ficar sem prioridade, sem um ministério.

A tendência de que um ministério possa abranger todos os modais é adotada em outros países. Contudo, o setor portuário brasileiro ainda está em um patamar anterior, de desenvolvimento, “ganhando corpo”, coisa que não acontece com o setor portário de outros países, que já caminha adequadamente. A nossa realidade impõe a necessidade mantermos um órgão específico para desenvolver o setor, o que pode ser facilmente verificado nestes últimos 9 anos de SEP.

Por tais motivos, a Agência Porto Consultoria entende que ainda falta muito para que o setor portuário possa abrir mão da SEP.

Além disso, a economia que a extinção da pasta trará será muito pequena diante dos resultados positivos que, lamentavelmente, deixará de dar ao país.

Não somos contrários ao ajuste fiscal, porém entendemos que existem prioridades, como é o caso da infraestrutura portuária. A (re)incorporação pura e simples da SEP a algum dos tradicionais Ministérios pouco tem a contribuir com a política de ajuste fiscal que, ao nosso ver, deve primar pelo uso de instrumentos de política econômica e “adequação da legislação”, como alterações das leis que regulam determinados setores (Meio Ambiente, Energia, Infraestrutura, etc.).

Pelo contrário, há de se supor que o aumento da burocracia e do tempo de análise e deliberação dos processos, elevarão, pelo menos num primeiro momento, os custos administrativos – quer da máquina estatal, e em maior medida do setor privado – para se alcançar os mesmos objetivos atuais e, por outro lado, aumentarão as dificuldades de planejamento e, consequentemente, das tomadas de decisões estratégicas.

Neste momento de crise financeira, o importante é garantir que as demandas dos portos brasileiros recebam a devida e necessária atenção das autoridades públicas. O acirramento da concorrência entre os mercados exige do Brasil medidas efetivas e urgentes para melhorar a competitividade de todos os setores produtivos e se reinserir nas cadeias globais de produção. Daí que os programas em infraestrutura e os destinados aos portos deverão continuar com a necessária atenção e rápida implantação pelo governo.

Não priorizar tais ações é insensato e a proposta de extinção da SEP nos parece um retrocesso, pois afetará negativamente o setor portuário e toda a economia brasileira.

Parte significativa da equipe da Agência Porto Consultoria, em especial nosso sócio Diretor, Fabrizio Pierdomenico, já vivenciou e atuou, enquanto ocupantes de cargos de direção no Porto de Santos, o modelo que está sendo proposto, possuindo relevante experiência na elaboração e condução de políticas públicas portuárias em época anterior à existência da SEP.

Sem dúvida, o cenário atual indica mudanças. Não é o ideal, porém, mesmo nesta hipótese, a Agência Porto Consultoria está suficientemente preparada para seguir dando soluções estratégicas às demandas de seus clientes.

Santos, 11 de maio de 2016.

Agência Porto Consultoria


[1] Inicialmente intitulada “Secretaria Especial de Portos”. Atualmente, o nome oficial da SEP é Secretaria de Portos, tendo sido suprimido o termo “Especial”, que conferia caráter, aparentemente, transitório.

[2] Ao final da década de 80, diante da crise econômica que vivia o Brasil, fortemente endividado, a Portobras, empresa pública que administrava os portos federais, criada em 1975 durante o processo de estatização, começou a ser abandonada, não conseguindo investir o necessário par solucionar os problemas relacionados ao sistema portuário, que chegou à década de 90 apresentando uma infraestrutura de transportes cara, burocratizada e ineficiente, muito aquém do ideal para se gerar de forma sustentável o crescimento econômico almejado pelos governos.