Os estudos para concessões de áreas em portos públicos ficaram no TCU de outubro de 2013 a maio de 2015, quando foram liberados, com condicionantes, para licitação pela modalidade de menor tarifa e maior movimentação de carga.
Em junho, por meio do Decreto nº 8.464/2015, o qual reintroduziu o maior valor de outorga como critério de concessão.
Devido à atual conjuntura política de 2015, marcada pela escassez de recursos públicos, o governo cogitou a adoção, nas licitações do setor portuário, do critério de maior valor outorga, ao invés dos critérios de maior movimentação, menor tarifa ou maior eficiência, estabelecidos na nova Lei dos Portos.
Diante disso, o tema retornou ao TCU para uma nova análise. Nas últimas semanas, o ministro Edinho Araújo reuniu-se com os ministros solicitando apoio à proposta, por considerar que no momento ela atende melhor aos interesses do País.
O presente boletim tem como objetivo analisar o Acórdão nº 2.413/2015 do TCU, que liberou as licitações Bloco 1, Fase 1, de Arrendamentos Portuários.
A fase atual das licitações, denominada Fase 1, abrange 8 terminais a serem licitados, sendo 3 em Santos e 5 no Pará.
ANÁLISE DO ACÓRDÃO Nº 2.413/2015
Por meio do Acórdão nº 2.413/2015 o TCU avaliou as alterações no critério de julgamento das licitações e no novo estudo de viabilidade, assim como o cumprimento das determinações relacionadas aos 8 terminais incluídos na Fase 1 do Bloco 1.
O principal impacto do Acórdão nº 2.413/2015, como esperado, foi a aprovação do critério do maior valor de outorga e a consequente liberação das licitações do Bloco 1, Fase 1, do PAP.
Apesar de ter aprovado a maior outorga, o TCU fez críticas a escolha do governo. Na opinião do tribunal, essa modificação pode ocasionar a perda da oportunidade de se utilizar um mecanismo de disputa em que os competidores concorrem pela própria eficiência do serviço público a ser concedido.
Contudo, o TCU concluiu que a escolha do critério de julgamento é legalmente atribuída ao poder concedente, que pode optar por qualquer uma das regras especificadas nos normativos, e que a alteração não causará prejuízo à continuidade das concessões portuárias.
Verifica-se do julgado em tela, ainda, que a proposta da SEP é a de que o maior valor de outorga será pago em prestações diluídas ao longo do período de concessão, e não em parcela única, como acontecia nas licitações ocorridas durante a égide da Lei nº 8.630/93.
De acordo com o Tribunal de Contas, está é uma escolha acertada na medida em que “beneficia a estabilidade do fluxo de caixa dos envolvidos e privilegia a noção de Project Finance e de sustentabilidade das concessões federais”.
Quanto ao novo estudo de viabilidade, o TCU fez o cotejamento com o EVTEA anterior (apreciado pelo Acórdão nº 3.661/2013) e avaliou que “foram preservados, no fluxo de caixa dos projetos, os prazos e custos unitários já considerados no primeiro estágio de acompanhamento das concessões, ajustando-se, em matéria de investimentos, a capacidade de armazenagem e a infraestrutura de acesso aos terminais”. O Tribunal identificou boa prática da SEP ao incluir obras marítimas (dragagem de berço, bacia de evolução e do entorno) no objeto arrendado. Entendeu o TCU que, embora onere o projeto, a modelagem adotada revela-se “superior, em termos de economicidade e efetividade, à tradicional opção por erigir apartadamente a infraestrutura circundante, necessária à prestação eficiente do serviço concedido”.
No plano financeiro, atualizou-se a taxa de desconto do projeto, que passou de 8% a.a. para 10% a.a., segundo cálculos da Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE) do Ministério da Fazenda.
Por outro lado, alguns itens dos estudos de viabilidade foram objeto de novas determinações à SEP e à ANTAQ.
No que tange aos aspectos concorrências da concessão, no entanto, o TCU recomendou, para os próximos Blocos, que a permissão ou a vedação à entrega de mais de um terminal ao mesmo proponente deverão ser justificadas, sendo que a decisão pela vedação ou não deverá ter sempre em vista a preservação da competição interportos na mesma hinterlândia.
Além disso, determinou à SEP e a à ANTAQ que, ao enviar a documentação pertinente ao 2º estágio de fiscalização (editais e contratos), comprovem, em relação aos terminais OUT01, OUT02 e OUT03, foram adotadas medidas que mitiguem os riscos decorrentes do insucesso na adjudicação de um dos terminais e no inadimplemento ou atraso de um dos arrendatários na realização de sua contraparte nos investimentos e atividades atribuídas simultaneamente aos 3 concessionários.
Em outras palavras, a Corte de Conta determina que a SEP e a ANTAQ prevejam sanções para a eventualidade de que um dos arrendatários, em regime de corresponsabilidade com três participantes, deixe de cumprir com sua obrigação de realizar os investimentos. O objetivo dessa deliberação é evitar prejuízos à operação nos terminais, em decorrência do eventual descumprimento, por um dos concessionários, de sua parte nos investimentos e atividades elencadas como de responsabilidade solidária.
Segundo o TCU, a modelagem prevista para as áreas OUT01, OUT02 e OUT03 “encerra fragilidade quando encarrega os três futuros arrendatários dos terminais [...] a erigirem, em caráter solidário, as instalações portuárias de uso comum”. Aponta a Corte de Contas para que se evite incluir, em futuros contratos de arrendamento, obrigações de fazer na modalidade solidária, ante o elevado risco de imputação recíproca de culpa pelo inadimplemento entre os coobrigados, a menos que se configure comprovadamente a solução menos desvantajosa.
No caso específico de Outeiro, as razões da SEP, as quais foram acatadas pelo TCU, foram as de que as características de tais arrendamentos (tipo greenfield, Valor Presente Líquido negativo, etc.) desaconselhariam incumbir a realização de vultosos investimentos de uso comum a um único terminal, sob o risco de comprometer irremediavelmente a atratividade do projeto face aos demais.
Além disso, segundo o TCU, a alocação de risco em empreendimentos greenfield também apresenta oportunidade de aprimoramento. Nesse sentido, a Corte de Contas recomendou que a SEP e a ANTAQ que avaliem a pertinência de incluir “cláusula contratual que atribua ao Poder Concedente o encargo de obter licença ambiental prévia para os terminais greenfield, reservando a obtenção das demais licenças ambientais ao contratado”.
Por fim, uma última recomendação é para que a SEP e ANTAQ façam constar, em sítio na Internet, todas as explicações encaminhadas ao TCU sobre os quantitativos dos projetos, para que os licitantes venham a ter informações mais completas sobre o novo estudo de viabilidade técnica, econômica e ambiental desenvolvido pelo poder público.
Esta última recomendação é muito pertinente, na medida em que os novos EVTEAs contêm alterações em relação aos anteriores, principalmente no tocante aos terminais STM01, STS04 e STS36, as quais a SEP e a ANTAQ devem dar imediata publicidade.
As alterações entre os EVTEAs referencias (de 2013) e os atuais (de 2015) serão abordadas na próxima seção, visando alertar os potenciais interessados nas licitações sobre o teor de tais ajustes.
COTEJAMENTO ENTRE OS EVTEAs
O presente cotejamento tem como referência o Acórdão nº 2.413/2015 do TCU, em especial no parecer do Sefid Transportes, unidade técnica do referido tribunal.
Primeiramente, cumpre identificar quais são as 8 áreas objeto do comparativo e as quais foram liberadas pelo TCU para licitação:
Da análise da tabela acima, quanto ao objeto da concessão, especificamente para o terminal STS04, verifica-se que a área objeto do arrendamento foi alterada de 81.800 m² para 46.770m².
Pode-se inferir do Acórdão em tela, que tal redução deve-se à exclusão dos berços 37 e 38, bem assim das vias férreas e rodoviárias, do cálculo da área outorgada.
Segundo os esclarecimentos da SEP ao Tribunal, conclui-se que:
“1) entabularam-se tratativas para que os investimentos do berço 37 corram por conta da arrendatária Caramuru Alimentos S.A., a qual movimentará grãos por meio daquela estrutura (o STS04, a outro turno, não o utilizará);
2) os investimentos no berço 38 permanecem por conta da futura arrendatária do STS04, mas a correspondente área foi retirada do arrendamento pois a incumbente não desfrutará do berço de forma exclusiva (e sim compartilhada); e
3) a concessionária da via férrea que adentra o porto organizado teria apresentado projeto de reformulação dos acessos ali presentes (centralização de uma moega de maior dimensão no STS04), custeado por si própria, a que teriam aquiescido os atuais arrendatários e as entidades públicas responsáveis pelo setor.”
Especificamente quanto ao terminal STS36, voltado para a movimentação de celulose, a área objeto do arrendamento foi alterada de 17.500 m² para 22.500m². A justificativa da SEP para tal aumento é a te ter identificado no EVTEA original erro material no parâmetro de densidade do armazém (t/m²) – que, em vez de 5,4 t/m², deveria constar como 4 t/m².
Para retificar isso, a SEP optou por “(...) alterar o projeto referencial, promovendo uma ampliação da área de armazenagem para compensar a ‘perda’ de aproveitamento da mesma. A largura total do armazém passou a ser de 45m, ante os 35m anteriores. Para tanto, fez-se necessário considerar a construção de 15m adicionais de cais, que assumiu uma largura total de 30m. A área arrendada foi aumentada nas mesmas dimensões”.
Também houve alterações nas projeções de demanda, em virtude do decurso de tempo transcorrido entre a elaboração dos estudos anteriores e os atuais. Segundo a SEP, foram consideradas as mesmas taxas de crescimento antes consideradas, porém aplicadas sobre os dados de 2014 e não de 2012, como era antes.
As estimativas de investimentos (CAPEX) também sofreram ajustes:
Em relação à mudança no período de construção do STS04 de 4 para 2 anos, a SEP justifica que, no projeto anterior, considerava-se que o arrendatário faria todos os investimentos nos armazéns, acessos terrestres e berços até o 4º ano, mantendo a operação do terminal. Já na nova versão do projeto, o arrendatário realiza a demolição dos 2 armazéns da área 1 que assume na data de assunção e constróio novos, sem contudo, operar no prazo de construçao de 2 anos. Dessa forma, o concessionário não consegue operar por falta de armazéns e, consistentemente, não há cobrança de movimentação mínima.
As estimativas de custos e despesas (OPEX) também sofreram ajustes:
Quanto às taxas de desconto e de retorno dos projetos, tem-se a seguinte alteração:
A TIR negativa encontrada no fluxo de caixa dos três terminais de Outeiro (OUT01, OUT02 e OUT03) não impede, na visão da SEP e do TCU, que participem da licitação trading companies “em busca da verticalização de suas operações, sendo possível que a internalização dos custos envolvidos na movimentação portuária se revele mais economica que a contratação de serviços junto a terminais de terceiros”.
No que concerne ao valor da outorga, tema central do Acórdão, a justificativa da SEP para o retorno de tal critério centra-se nas seguintes razões:
- Permitir que os licitantes aproveitem suas sinergias e eficiencias;
- Favorecer a movimentação de farelo, evitando a concentração da carga em dois produtos (milho e soja);
- Relativizar vantagens competitivas de atuais arrendatários, ampliando a disputa pelos terminais;
- O contrato já contém incentivos para o aumento da movimentação;
- Ausência de precendentes mundiais.
Além disso, este critério envolve aferição menos complexa do que o futuro acompanhamento da “maior movimentação”, critério este mais propicio a incentivar o arrendatário a tentar a todo custo justificar a menor movimentação após assumir a outorga.
A tabela abaixo compara o VPL dos projetos:
Aos terminais com VPL positivo no EVTEA atual (STS04 e STS07), a SEP aplicou o método tradicional de cálculo do valor mínimo de outorga, qual seja, anulando-se o referido VPL mediante a introdução de contrapartida de igual magnitude.
Para os terminais com VPL negativo (os demais), estipulou-se uma contraprestação ao Poder Concente de 3% da receita bruta estimada.
Cotejando o valor de downpayment ao Poder Concedente nos dois EVTEAs, a tabela abaixo evidencia a introdução de pagamentos fixos para os terminais que, nos projetos anteriores, seriam arrendados pelo critério da maior movimentação.
Ou seja, o pagamento do valor de outorga foi delineado em parcelas periódicas mensais ao longo da concessão, com um valor fixo da ordem de 70% e os outros 30% variáveis em função da quantidade de carga movimentada. É previsto mecanismo contratual que garante ao Poder Concedente o recebimento da parte variável pelo menos no patamar calculado com base nas movimentações mínimas exigidas.
O pagamento parcelado, segundo a ANTAQ, apresenta as seguintes vantagens:
- Fomentar a competição no leilão;
- Regularizar e tornar mais flexíveis os fluxos de caixa do arrendatário e do Poder Concedente.
São estas as principais diferenças entre as duas versões do EVTEA do Poder Público.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Após impressionantes 2 anos de análise no Tribunal de Contas, ANTAQ e SEP estão finalmente autorizadas a publicar os editais da Fase 1 do Bloco 1 de Arrendamentos Portuários a qualquer momento.
O novo Ministro Helder Barbalho, durante discurso proferido em 6/10 durante solenidade de transmissão de cargo, disse que dará continuidade ao trabalho realizado nas gestões anteriores e buscará uma relação mais estreita com a ANTAQ, para dar andamento à agenda do setor. “Temos recursos para investir e uma parte importante do caminho andado. Esta é a hora da realização, em que nada pode ficar para depois”, afirmou o ministro.
O novo titular da SEP pretende se reunir com técnicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para definir o cronograma dos leilões das oito áreas.
Somente nesta primeira etapa, segundo os cálculos da SEP, estão previstos investimentos privados na ordem de R$ 2,1 bilhões e uma capacidade de movimentação de mais de 20 milhões de toneladas.
Na visão da Agência Porto Consultoria, a liberação das licitações portuárias do Bloco 1 representa um momento histórico e um grande passo para que a nova Lei dos Portos consiga, efetivamente, produzir “efeitos práticos” em termos de novas infraestruturas portuárias. Com a conclusão bem-sucedida de tais leilões, o setor tem tudo para se beneficiar, nos próximos anos, de um incremento significativo de oferta e produtividade.
Nesse momento, cabem à ANTAQ e à SEP dar fim a esta paralisação, colocando definitivamente os editais na rua, e destravando a realização de grande volume de investimentos portuários, investimentos estes que tem o condão de alavancar a economia do país.
Santos, 9 de outubro de 2015.