O presente Boletim traz uma retrospectiva dos principais acontecimentos e atos normativos decorrentes da Medida Provisória nº 595/2012, instrumento legislativo que deu origem à Nova Lei dos Portos, apresentando um balanço do setor, a partir da mudança ocorrida em seu marco regulatório.
1. Principais acontecimentos e atos normativos após a edição da Medida Provisória nº 595/2012
7 de dezembro de 2012: Publicação da Medida Provisória nº 595, e dos Decretos nº 7.860 e 7.861.
Em 7 de dezembro de 2012 foi publicada a Medida Provisória nº 595 (MP 595), que implementou mudanças significativas no marco regulatório do setor portuário brasileiro.
Após seis longos e polêmicos meses de tramitação e debates envolvendo os diversos segmentos da sociedade relacionados às atividades portuárias, as duas casas do Congresso Nacional aprovaram o texto final da MP nº 595/2012, sancionado pela Presidência da República sob a forma da Lei nº 12.815/2013, já denominada Nova Lei dos Portos, que passou a ser o novo marco legal para aquelas atividades, em substituição à Lei nº 8.630/1993, que foi totalmente revogada.
Para se ter uma ideia da polêmica que foi a aprovação da MP 595, a mesma foi objeto de 645 propostas de emendas, sendo que a sessão de votação da mesma foi a mais longa dos últimos 40 anos na Câmara dos Deputados!
Ademais, no mesmo dia 7 de dezembro, o Poder Executivo publicou dois decretos. O Decreto nº 7.860/2012 implementou mudanças no setor da praticagem, criando a Comissão Nacional para Assuntos de Praticagem (CNAP), cuja principal competência é a proposição de uma metodologia de regulação de preços do serviço de praticagem, e posteriormente, dos preços máximos do serviço de praticagem em cada Zona de Praticagem brasileira.
Já pelo segundo Decreto, de nº 7.861/2012, criou-se a Comissão Nacional das Autoridades nos Portos (CONAPORTOS), tendo por objetivo harmonizar as atividades de todos os órgãos e entidades públicos atuantes nos portos, promovendo a integração de suas atividades e, alterações e aperfeiçoamentos de atos normativos, procedimentos e rotinas de trabalho que possam otimizar o fluxo de embarcações, produtos e pessoas, bem como a ocupação dos espaços físicos nos portos.
18 de fevereiro de 2013: Publicação da Portaria SEP nº 15 e divulgação da lista das 159 áreas passíveis de licitação no site da SEP
Foram mapeadas 159 áreas portuárias passíveis de serem arrendadas ao setor privado. Em 15 de fevereiro de 2013, a Portaria SEP nº 15 comunicou à sociedade civil que estava disponibilizada no site da SEP a lista das áreas identificadas, as quais foram organizadas por região (Norte, Nordeste, Sul e Sudeste).
7 de março de 2013: Abertura da Consulta Pública nº 1 da Comissão Nacional para Assuntos de Praticagem (CNAP)
A CNAP – criada pelo Decreto 7.860/2012 – colocou sob Consulta Pública a “Proposta de Metodologia de Regulação de Preços do Serviço de Praticagem”.
15 de março de 2013: Publicação da Portaria SEP nº 38 que autoriza a Estruturadora Brasileira de Projetos (EBP) a desenvolver projetos e/ou estudos de viabilidade técnica, econômica, ambiental e operacional, levantamentos e investigações dos novos contratos de arrendamentos dos terminais portuários.
A Portaria SEP nº 38 trata dos estudos que fundamentarão os procedimentos licitatórios das concessões de portos organizados e dos arrendamentos de instalações portuárias.
Mencionada Portaria autorizou a EBP (Estruturadora Brasileira de Projetos S.A.) a desenvolver estes estudos, dando prazo de 20 dias para que outras empresas interessadas solicitassem autorização junto à SEP.
A referida Portaria determinava, contudo, que o interessado em apresentar os estudos o fizesse para TODOS os 159 arrendamentos e os 2 portos públicos passíveis de concessão, a um custo estimado de R$ 63,8 milhões, o que impossibilitou a participação de terceiros interessados. Ou seja, na prática, os terceiros interessados em elaborar estudos se viram impossibilitados de fazê-lo, e somente a EBP foi autorizada pela SEP, sendo que todos os estudos, consequentemente, foram feitos por esta empresa.
Convém mencionar que a autorização à EBP foi objeto de representação no Tribunal de Contas da União (TCU), dando notícia de possíveis irregularidades relacionadas à Portaria SEP nº 38/2013 e à autorização concedida à EBP (TC 012.687/2013-8).
4 de abril de 2013: Publicação da Medida Provisória nº 612/2013, que definiu mudanças para os Centros Logísticos e Industriais Aduaneiros – CLIAs (antigos Portos Secos)
Os CLIAs, conhecidos anteriormente como Portos Secos, são instalações alfandegadas instaladas fora de áreas de portos e fronteiras e que podem receber cargas importadas ainda não liberadas ou cargas de exportação já despachadas. Atuam de forma acessória aos portos, aeroportos e áreas de fronteira, permitindo o desafogamento das áreas primárias.
Em síntese, a MP nº 612 trouxe alteração significativa ao regime jurídico dos CLIAs, pois sua exploração passou a depender da simples obtenção de licença de operação perante a Secretaria da Receita Federal do Brasil, seguida da concessão de alfandegamento da área.
Ademais, a MP nº 612 previu que todos os CLIAs anteriormente existentes, poderiam, mediante solicitação, ser transferidos para o regime de exploração de CLIA previsto na nova medida provisória.
Mediante tais incentivos, diversas empresas que atuam no segmento portuário protocolaram pedidos de obtenção de licença ou pedidos de transferência para o novo regime de CLIAs da MP nº 612.
Todavia, a MP nº 612 perdeu sua validade no dia 1º de agosto de 2013, não tendo sido convertida em lei.
Apesar disso, mesmo revogada, a referida medida produziu efeitos durante sua vigência. Todas as licenças de CLIAs que foram concedidas entre 4 de abril e 1º de agosto de 2013 são juridicamente válidas. Da mesma forma, também são válidas todas as licenças de transferência de regime que foram concedidas durante aquele período.
Ao nosso ver, é lamentável que a MP nº 612 não tenha sido convertida em lei. A mesma estava totalmente alinhada com o interesse do Governo (e do país) de fomentar o desenvolvimento da infraestrutura no Brasil, sendo também relevante para complementar a Nova Lei dos Portos, na medida em que proporcionaria sinergia dos CLIAs com as estruturas de movimentação e armazenagem de cargas nos portos e fronteiras do país.
5 de junho de 2013: Publicação da Lei nº 12.815/2013, a Nova Lei dos Portos
Após seis longos e polêmicos meses de tramitação e aprovação das duas casas do Congresso Nacional, a Presidência da República sancionou a Lei nº 12.815/2013, denominada Nova Lei dos Portos.
Ao nosso ver, a Nova Lei dos Portos segue o padrão cíclico do modelo portuário brasileiro. Desde o final do século XIX, ainda no Império, com as primeiras concessões de portos, até a recente promulgação de novo ordenamento jurídico institucional para o setor, dois aspectos sempre estiveram presentes. Por um lado, em função de circunstâncias político econômicas, tem-se o caráter cíclico de centralização-descentralização quer do planejamento, decisões e ações estratégicas, quer da exploração do setor, às vezes quase que integralmente nas mãos do governo central enquanto, noutras circunstâncias, dependentes da interveniência de outros entes estatais e, mesmo, de particulares. Por outro, em função do historicamente baixo nível de poupança interna, impedindo maiores investimentos estatais em infraestrutura, tem-se o contínuo chamamento a maior participação do setor privado como forma de ampliar e modernizar a infraestrutura portuária.
Resultantes destes dois aspectos, mais conflitantes que harmônicos, sempre foram, por um lado, a dificuldade em se estabelecer um ambiente portuário dotado de segurança jurídica e viabilidade econômica condizentes com as necessidades da iniciativa privada no que tange às suas decisões de investimento. E por outro, o estrangulamento do setor nos períodos ascendentes dos ciclos econômicos. Nestes períodos as expressões mais populares referentes ao setor são o sucateamento, a ineficiência, o gargalo, o apagão, etc.
Assim, periodicamente, fez-se necessário adequar legislação e modelo institucional às ditas “permanentes necessidades” do setor. Foi neste contexto que o Governo Federal editou a Medida Provisória nº 595/2012, ora sob a forma da Lei nº 12.815/2013, propondo, por meio de novo ordenamento institucional e jurídico, melhores condições de segurança jurídica e de viabilidade para os investimentos no setor portuário.
Esta Nova Lei, de caráter centralizador, substituiu a Lei nº 8.630/1993, cujas principais características foram a descentralização do planejamento e das decisões estratégicas, colocadas na órbita das Companhias Docas, e a transferência das operações portuárias à iniciativa privada. Esta última, mantida no novo ordenamento.
Dentre as principais alterações da Nova Lei, destacamos a reorganização institucional do setor, consubstanciada no fortalecimento da SEP e na redefinição de papéis entre Autoridades Portuárias, ANTAQ e a própria SEP, e o fim da diferenciação entre carga própria e de terceiros para exploração dos TUPs (agora denominados Terminais de Uso Privado).
O modelo previsto na Nova Lei dos Portos é extremamente centralizador. A SEP é a responsável pelo planejamento de todo o setor portuário, inclusive pelos portos fluviais e lacustres. Ademais, cabe a Secretaria de Portos a elaboração do Plano Nacional de Logística Portuária – PNLP, dos Master Plans e do Plano Geral de Outorgas – PGO, além da aprovação dos planos de desenvolvimento e zoneamento – PDZs de cada porto. A SEP também é a responsável pelas outorgas, concessões, autorizações, arrendamentos e delegações.
A ANTAQ ganhou novas competências, com destaque para a regulação e a fiscalização do setor, estabelecendo tarifas portuárias, infrações e penalidades e realizando os procedimentos licitatórios.
As autoridades portuárias são as responsáveis pela elaboração de seus respectivos PDZs e deverão manter o foco na administração do porto e na harmonização das orientações da Comissão Nacional das Autoridades nos Portos (CONAPORTOS), priorizando o estabelecimento de um modelo de gestão moderno, com metas de desempenho para as atividades e seus gestores. Em suma, o novo papel da Autoridade Portuária é muito mais limitado, posto que muitas de suas antigas funções passaram a ser de competência da SEP e/ou da ANTAQ, tais como as funções de poder concedente, planejamento, regulação e fiscalização, restando-lhe apenas aquelas funções administrativas, de gestão local.
Com relação aos arrendamentos nos portos organizados, antes licitados pelas Autoridades Portuárias locais, os mesmos passaram a ser licitados pelo próprio Poder Concedente (SEP), por meio de processo licitatório realizado pela ANTAQ, com base nas diretrizes da SEP. O critério de julgamento será, de forma isolada ou combinada, a maior capacidade de movimentação, a menor tarifa ou o menor tempo de movimentação de carga e outros. O antigo critério de maior valor de outorga foi abandonado no novo modelo. Outras importantes novidades são: (i) a possibilidade da licitação ser realizada na modalidade leilão, com inversão de fases; e (ii) a celebração do contrato de arrendamento será precedida somente de Termo de Referência para os estudos ambientais, emitido pelo órgão licenciador, com vistas ao licenciamento. Antes era necessária a Licença Prévia (LP) para que a licitação do arrendamento pudesse ocorrer e o contrato de arrendamento pudesse ser firmado.
Um conceito essencial para a Nova Lei dos Portos é o de “área do porto organizado”, que é definida por um decreto presidencial, e pode ser aumentada ou diminuída. Segundo o novo marco legal, a delimitação da área do porto organizado será proposta pela SEP ao Presidente da República e deverá considerar a adequação dos acessos marítimos e terrestres, os ganhos de eficiência e competitividade decorrente da escala das operações e as instalações portuárias já existentes. Nesse sentido, a Nova Lei determina que as poligonais de áreas de portos organizados que não atendam a tais considerações sejam adaptadas no prazo de 1 ano, contado da data de publicação da Lei nº 12.815/2013.
Assim, a localização de um terminal, no antigo modelo, se dentro ou fora da área do porto organizado, não era relevante. Contudo, no novo modelo, passa a ser ponto nevrálgico, na medida em que os novos Terminais de Uso Privado (TUP) somente podem existir se localizados fora da área do porto organizado.
Basicamente, o que de essencial mudou neste novo modelo de TUP?
Primeiro: novas autorizações para implantação e exploração de TUPs somente poderão ser concedidas para áreas de domínio útil privado – como anteriormente – porém, localizadas fora dos limites do porto organizado (PO).
Segundo: a movimentação preponderante de Carga Própria deixa de ser requisito para a obtenção de autorização de TUP. Na prática, cai a distinção entre Carga Própria e de Terceiros.
Terceiro: os novos TUPs terão prazo de até 25 anos, prorrogável por períodos sucessivos, desde que a atividade portuária seja mantida e o autorizatário promova os investimentos necessários para a expansão e modernização de suas instalações portuárias.
Pode-se dizer, então, que sob a égide da Nova Lei, os novos TUPs passam a ombrear, em termos relativos, os portos organizados. Por um lado, a restrição quanto aos limites do porto organizado para a implantação de TUPs garante competitividade aos terminais arrendados (localizados dentro do PO), que pagam pela infraestrutura e serviços disponibilizados dentro do porto organizado. Por outro, a não restrição à movimentação de Carga de Terceiros, ao viabilizar projetos de TUPs, poderá também induzir à diminuição da sobrecarga de demanda dos principais portos organizados, os quais, atualmente operando no limite de sua capacidade instalada, atuam num ambiente de verdadeira deseconomia de escala.
Neste sentido, a nova configuração dada aos TUPs poderá contribuir para um ajuste da eficiência operacional dos principais portos organizados ao possibilitar um redirecionamento da sobrecarga de demanda atualmente sofrida por estes.
Convém ressaltar que a Nova Lei estabelece que a ANTAQ deverá promover, no prazo de 1 ano, a adaptação ao disposto na Lei nº 12.815/2013 (prazo, investimentos e irreversibilidade) de todos os Termos de Autorização e Contratos de Adesão vigentes quando da entrada em vigor do novo marco regulatório. Ademais, aqueles TUPs anteriores à Nova Lei dos Portos, que já estavam localizados dentro da área do porto organizado, terão assegurada a continuidade das suas atividades, porém também deverão ser adaptados à Lei nº 12.815/2013.
O Conselho de Administração Portuária (CAP), antes da Nova Lei dos Portos, era um órgão deliberativo, consultivo e normativo, constituído pelas entidades diretamente envolvidas na atividade portuária. Dentre outras atribuições, previstas na revogada Lei nº 8.630/1993, aprovava o PDZ e homologava a tarifa do porto.
O novo marco regulatório manteve o CAP em cada porto organizado, porém deu a ele a função de ser apenas um órgão consultivo da administração do porto, deixando de ter qualquer atribuição de deliberação e homologação.
Por fim, outra mudança decorrente do novo marco regulatório do setor portuário nacional é o programa Porto 24 horas.
O Porto 24 horas é um conjunto de ações coordenadas para assegurar a disponibilidade e continuidade ininterrupta da operação dos diversos órgãos federais que atuam nos portos marítimos, sem que para tanto haja necessidade de investimentos em infraestrutura portuária. Segundo o artigo 70 da Lei nº 12.815/2013, os serviços públicos necessários à importação e exportação deverão ser centralizados pela administração pública em todos os portos organizados, devendo ser prestados em horário corrido e coincidente com a operação de cada porto, em turnos, inclusive aos domingos e feriados.
28 de junho de 2013: Publicação do Decreto nº 8.033/2013, que regulamenta a Nova Lei dos Portos
O Decreto nº 8.033, editado 22 dias após a publicação da Nova Lei dos Portos, objetiva regulamentar o disposto na referida Lei, mediante esclarecimento, detalhamento e, adoção de procedimentos específicos destinados a tornar aquela norma primária plenamente operativa.
Além de regular as competências do Poder Concedente – SEP – e da ANTAQ, a possibilidade de expansão dos arrendamentos, os procedimentos para Autorização de TUP e, a aplicação do Regime Diferenciado de Contratação (RDC) para as concessões e arrendamentos, dentre outros assuntos, contém disposições específicas sobre o edital da licitação, o procedimento licitatório e o contrato de concessão e arrendamento.
Este decreto revogou o Decreto nº 6.620/2008, tornando-se o norteador das licitações portuárias que serão promovidas pela SEP e ANTAQ nos próximos meses.
4 de julho de 2013: Publicação dos primeiros Anúncios Públicos (nº 1 a 29) de instalações portuárias (TUP)
Aproximadamente um mês após a edição da Nova Lei dos Portos, a ANTAQ publicou os primeiros Anúncios Públicos de instalações portuárias (TUPs), seguindo o novo modelo estabelecido no marco regulatório.
2 de agosto de 2013: Publicação da Portaria nº 110 da Secretaria de Portos
A referida Portaria regulamenta o parágrafo único do art. 35 do Decreto nº 8.033, de 27 de junho de 2013.
Assim, torna-se dispensável a emissão de nova autorização para os pedidos de alteração do tipo de carga e/ou ampliação da área da instalação portuária, localizada fora da área do porto organizado, que não exceda a 25% da área original da instalação portuária.
Para os casos de ampliação das áreas das instalações portuárias, localizadas fora da área do porto organizado, que excedam a 25% das áreas originais, deverão ser seguidas as disposições contidas nos arts. 27 a 34 do Decreto nº 8.033, ou seja, deverão seguir os procedimentos de requerimento de um novo TUP.
8 de agosto de 2013: Publicação da Portaria nº 111 da SEP, que estabelece as normas, os critérios e os procedimentos para a pré-qualificação dos operadores portuários
12 de agosto de 2013: Publicação do Aviso de Audiência Pública nº 3 de 2013, quanto ao Bloco I de Arrendamentos Portuários
Foram realizadas CONSULTA E AUDIÊNCIAS PÚBLICAS, no período de 12 de agosto de 2013 a 6 de setembro de 2013, visando ao recebimento de contribuições, subsídios e sugestões para o aprimoramento das minutas jurídicas (edital de licitação, contrato de arrendamento e seus respectivos anexos), necessárias à realização de certames licitatórios para a exploração de áreas e infraestruturas portuárias por meio de arrendamentos junto aos portos organizados de Santos (Companhia Docas do Estado de São Paulo - CODESP) e Belém, Santarém, Vila do Conde e Terminais de Outeiro e Miramar (Companhia Docas do Pará - CDP).
Seguindo as diretrizes do novo marco regulatório, o conjunto de editais do Bloco I, colocado sob Audiência Pública, inovou, principalmente, em quatro frentes, a seguir detalhadas: atribuição de competências, organização dos lotes, critérios de seleção e agrupamento de áreas.
1. Atribuição de competências
Os novos contratos de arrendamento serão firmados, desde o início, com o Poder Concedente, representado pela SEP, e terão a ANTAQ como interveniente. A ANTAQ terá as atribuições típicas de agência reguladora, conduzindo os processos licitatórios e fiscalizando e regulando os contratos de arrendamento. À SEP, por sua vez, caberá as responsabilidades associadas ao planejamento setorial e investimentos em infraestrutura.
2. Organização dos lotes
Os terminais foram agrupados em lotes de terminais com cargas semelhantes e em posições competitivas análogas ou complementares. Em alguns casos, existirá restrição de terminais que podem ser arrematados por uma única proponente. A única razão dessa limitação é garantir a existência de competição efetiva na oferta de serviços portuários. Em linhas gerais, a agregação dos terminais em lotes busca promover celeridade aos processos licitatórios e garantir mais transparência e informação para os proponentes.
3. Critérios de seleção
As futuras arrendatárias serão selecionadas com base nos critérios estabelecidos na Lei nº 12.815/13 e no Decreto nº 8.033/13. Nesse conjunto de Editais, especificamente, são usados dois desses critérios, de forma isolada: maior oferta de capacidade efetiva e maior desconto linear em um conjunto de tarifas.
A oferta de capacidade efetiva será auferida pela movimentação anual de carga da arrendatária e foi utilizada na maioria dos terminais de graneis. Já o maior desconto linear numa cesta tarifária será uma obrigação assumida pela arrendatária e deverá ser assegurado durante todo o arrendamento na forma de um teto tarifário para um conjunto pré-estabelecido de tarifas reguladas.
A seleção da variável de leilão considerou o cenário competitivo, os investimentos e custos operacionais, os custos regulatórios e a estrutura de incentivos de cada arrendamento. Uma consequência destes inovadores critérios de seleção é um arcabouço rigoroso de punições e incentivos contratuais que garantem que as futuras arrendatárias executem durante a vigência do contrato a movimentação ou os descontos prometidos na licitação e, nos casos pertinentes, façam os investimentos necessários para assegurar a movimentação contratada.
4. Agrupamento de áreas
Algumas das áreas de arrendamentos atualmente existentes foram agrupadas com áreas vizinhas para compor uma nova área de arrendamento. Os agrupamentos visam propiciar uma escala de operação mais eficiente para as futuras arrendatárias, guardando-se sempre patamares aceitáveis de competição inter ou intraportuária. Em alguns casos, como consequência do agrupamento, a área completa do arrendamento não estará disponível imediatamente após a licitação e a implantação do terminal ocorrerá em fases.
2 de outubro de 2013: Publicação de Aviso de Audiência Pública nº 6 de 2013, quanto ao Bloco II de Arrendamentos Portuários
Foram realizadas CONSULTA E AUDIÊNCIAS PÚBLICAS, no período de 2 de outubro de 2013 a 25 de outubro de 2013, visando ao recebimento de contribuições, subsídios e sugestões para o aprimoramento das minutas jurídicas (edital de licitação, contrato de arrendamento e seus respectivos anexos), necessárias à realização de certames licitatórios para a exploração de áreas e infraestruturas portuárias por meio de arrendamentos junto aos portos organizados de Paranaguá (Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina – APPA), Salvador e Aratu (Companhia das Docas do Estado da Bahia – CODEBA) e São Sebastião (Companhia Docas de São Sebastião).
8 de outubro de 2013: Posse do novo Ministro dos Portos
Posse do novo ministro dos Portos, Antônio Henrique Silveira, ex-secretário de Assuntos Econômicos do Ministério da Fazenda, no lugar de Leônidas Cristino, que deixou a SEP depois que o PSB abandonou a base do governo no Congresso.
9 de outubro de 2013: Publicação do Aviso de Audiência Pública nº 8 de 2013, quanto à proposta de norma sobre procedimentos para a elaboração de Projetos de Arrendamentos e metodologia de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro dos Contratos de Arrendamentos de áreas e instalações portuárias nos Portos Organizados.
11 de outubro de 2013: ANTAQ encaminha, para análise do TCU, as minutas de editais e de contratos de arrendamentos e os EVTEAs referentes ao Bloco I de licitações portuárias
30 de outubro de 2013: Audiência Pública Presencial, na sede da ANTAQ em Brasília, para discussão da proposta de norma sobre procedimentos para a elaboração de Projetos de Arrendamentos e metodologia de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro dos Contratos de Arrendamentos de áreas e instalações portuárias nos Portos Organizados.
12 de novembro de 2013: Publicação de Aviso de Audiência Pública nº 9 de 2013, quanto à proposta de norma sobre fiscalização, apuração de infrações administrativas e cominação de sanções em matéria de competência da ANTAQ.
26 de novembro de 2013: Audiência Pública Presencial, na sede da ANTAQ em Brasília, para discussão da proposta de norma sobre fiscalização, apuração de infrações administrativas e cominação de sanções em matéria de competência da ANTAQ.
27 de novembro de 2013: Publicação da Portaria nº 244 da SEP, que define as entidades responsáveis e os procedimentos para as indicações dos membros do Conselho de Autoridade Portuária e seus suplentes.
9 de dezembro de 2013: SEP autoriza a construção de novos TUPs
Tratam-se dos primeiros terminais autorizados após a entrada em vigor do novo marco regulatório do setor portuário. Foram quatro novos terminais autorizados para o setor privado nas cidades de Niterói (RJ), Porto Belo (SC), Guarujá (SP) e São João da Barra (RJ), além da ampliação de um terminal já existente em Santos (SP).
10 de dezembro de 2013: TCU aponta 19 condicionantes ao Bloco I de Arrendamentos Portuários
16 de dezembro de 2013: Abertura da Consulta Pública nº 2 da Comissão Nacional para Assuntos de Praticagem (CNAP)
Em 16 de dezembro de 2013, em cumprimento ao disposto no artigo 6º do Decreto 7.860/2012, e após a realização da Consulta Pública nº 1 sobre a “Proposta de Metodologia de Regulação de Preços do Serviço de Praticagem”, ocorrida no primeiro semestre de 2013, a CNAP, dando seguimento, abriu nova Consulta Pública (nº 2), agora sobre as Tabelas dos Preços Máximos do serviço de praticagem nas Zonas de Praticagem nº 12, 14 e 16, que abrangem áreas nos portos dos estados de São Paulo, Espírito Santo e Bahia. A Consulta foi encerrada no dia 31 de janeiro de 2014.
A regulamentação dos serviços de praticagem no Brasil tem provocado uma briga nos bastidores, envolvendo os representantes do setor e a CNAP. Segundo matéria publicada pelo jornal o Estado de São Paulo, a fórmula reduz em até 80% o valor cobrado pela praticagem e torna a atividade inviável, afirma o presidente do Conselho Nacional de Praticagem (Conapra), Ricardo Falcão.
Até presente momento, a regulamentação dos preços não foi concluída em razão da judicialização da questão. No dia 15 de janeiro de 2014, liminar da 17º Vara Federal do Rio de Janeiro suspendeu, temporariamente, o processo de fixação de preços para o serviço, por entender que a regulamentação proposta pelo governo pode violar o princípio da livre iniciativa.
23 de dezembro de 2013: Publicação de Aviso de Audiência Pública nº 12 de 2013, quanto à proposta de norma sobre a gestão portuária e a prestação de serviço portuário adequado e estabelece infrações administrativas
30 de dezembro de 2013: Sancionada a Lei Complementar nº 813/2013 da Prefeitura de Santos: início da disputa entre a Prefeitura de Santos e o Governo Federal sobre a operação de grãos na Ponta da Praia
A Lei Complementar nº 813 da Prefeitura de Santos contemplou alterações na Lei de Uso e Ocupação do Solo e foi publicada no Diário Oficial do Município de Santos no sábado, dia 1º de janeiro de 2014.
A referida Lei proibiu a operação de grãos e graneis sólidos na área insular, que compreende a margem direita do Porto de Santos. A medida visava evitar a instalação de novos terminais de soja e fertilizantes na cidade, com o objetivo de frear a movimentação de soja na zona portuária, considerada uma das principais causadoras de impactos socioambientais e sanitários na Ponta da Praia e bairros adjacentes.
A nova legislação deriva, portanto, de um conflito porto/cidade, que a Prefeitura de Santos busca solucionar. Em síntese, o embate tem, de um lado, um grupo de moradores santistas que, através da Prefeitura, busca fazer valer suas reivindicações e, do outro, a União, que precisa garantir os direitos dos arrendatários, fazendo valer os contratos assinados, além de garantir que haja suficiente infraestrutura portuária para o escoamento da supersafra brasileira de grãos, tão importante para a economia do país.
Por conta das restrições da nova legislação, a Prefeitura de Santos defendeu a ideia de que as novas atividades de grãos sejam realizadas na área continental, uma região de expansão natural do Porto, com 241 km² (a parte insular tem 39 km²). A prefeitura propôs ao Governo Federal que, enquanto os terminais da área continental fossem construídos, outras instalações do Porto, com capacidade ociosa, absorvessem a movimentação de grãos destinada aos armazéns da Ponta da Praia.
A SEP, através da AGU, impetrou Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) perante o STF e conseguiu, em 28 de janeiro, uma liminar para suspender a lei municipal. A Prefeitura de Santos recorreu e, atualmente, o processo encontra-se aguardando julgamento do plenário do STF.
8 de janeiro de 2014: Publicação da Resolução ANTAQ nº 3.220 que estabelece os procedimentos para a elaboração de Projetos de Arrendamentos e define a metodologia de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro dos Contratos de Arrendamentos de áreas e instalações portuárias.
A referida resolução deriva de uma proposta de norma (Resolução nº 3.093-ANTAQ, de 8 de outubro de 2013) que foi submetida à Audiência Pública entre outubro e novembro de 2013, tendo recebido mais de 400 contribuições do setor.
Dentre seus principais pontos, destacamos que a mesma estabelece que todo arrendamento será sempre precedido de Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental – EVTEA, que servirá de base para a licitação. Quanto à avaliação ambiental, o EVTEA deverá conter apenas uma análise preliminar da viabilidade ambiental, que deverá considerar os resultados dos estudos de engenharia, contemplando eventuais análises já procedidas por órgão ambiental competente e a licença de operação do porto, quando couber. Neste momento, pré-licitação, não será mais necessário o Termo de Referência.
Novidade da Resolução, o art. 4º prevê a possibilidade de elaboração de EVTEAs simplificados nos casos em que seja mantido o perfil das cargas a serem movimentadas ou quando o objeto e as condições do arrendamento assim o permitam, conforme estabelecido pela SEP.
A Resolução também estabelece que a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro considerará apenas os dispêndios e receitas marginais e a Taxa de Desconto definida pela ANTAQ, se outra não houver sido definida no contrato de arrendamento.
O art. 8º, § 1º, por sua vez, é, segundo o empresariado, o dispositivo mais polêmico da Resolução, pois fixa prazo de 2 anos para que a arrendatária solicite revisão contratual para recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, sob pena de preclusão do direito à recomposição. Este prazo será contado da ocorrência do fato caracterizador da materialização do risco ou do início da sua ocorrência, no caso se evento contínuo no tempo.
Segundo a Resolução, a recomposição ocorrerá nas hipóteses em que a alocação de risco original não for mantida, que poderá ser alegada tanto pelo arrendatário como pela SEP, assim como em caso de novos investimentos (frisa-se, desde que sejam previamente autorizados pelo poder concedente), expansão ou redução da área do arrendamento, casos em que unicamente a SEP poderá promover a revisão contratual.
14 de janeiro de 2014: Audiência Pública Presencial, na sede da ANTAQ, em Brasília, para discussão da proposta de norma sobre a gestão portuária, prestação de serviço portuário adequado e, estabelecimento de infrações administrativas.
28 de janeiro de 2014: SEP e ANTAQ protocolam junto ao TCU respostas para 15 recomendações apresentadas pelo Tribunal
3 de fevereiro de 2014: Início do agendamento e monitoramento de caminhões no Porto de Santos
A SEP, conjuntamente com os ministérios dos Transportes e da Agricultura, a Companhia Docas do Estado de São Paulo (CODESP) e todos os órgãos federais, estaduais e municipais envolvidos no processo logístico de escoamento da safra agrícola 2013/2014 iniciam o agendamento e o monitoramento dos caminhões com destino ao Porto de Santos.
O monitoramento faz parte do esforço conjunto para mitigar os transtornos nas entradas das cidades e nas estradas de acesso ao porto. Esse sistema tem potencial de evitar os problemas enfrentados no passado durante o escoamento da safra.
6 de fevereiro de 2014: Publicação da Resolução nº 3.274 da ANTAQ, que dispõe sobre a fiscalização da prestação dos serviços portuários e estabelece infrações administrativas
13 de fevereiro de 2014: Publicação da Resolução nº 3.290 da ANTAQ, que dispõe sobre os procedimentos para a autorização, construção, exploração e ampliação de terminal de uso privado, de estação de transbordo de carga, de instalação portuária pública de pequeno porte e de instalação de turismo.
21 de fevereiro de 2014: Publicação do Edital de Licitação para a Dragagem de Manutenção e Adequação do Porto de Santos
A dragagem do Porto de Santos inclui obras de manutenção da profundidade do canal de acesso e berços de atracação. O contrato inaugura a segunda fase do Plano Nacional de Dragagem (PND II) do Governo Federal.
As obras de dragagem no complexo santista compreendem a adequação e manutenção de profundidade do canal de acesso (15 metros, referenciado ao zero da DHN), dos berços de atracação e suas respectivas profundidades de projeto, incrementando a segurança da navegação nas bacias de evolução e no acesso aos berços. O contrato terá validade de três anos.
A licitação será feita pelo Regime Diferenciado de Contratação, previsto no artigo 9º da Lei 12.462/2011. O certame compreende a elaboração do projeto básico e projeto executivo, inclusive com a realização de estudos essenciais para obtenção de dados primários e execução da obra.
Porém, no dia 8 de abril, a referida licitação fracassou. Dos cinco concorrentes, nenhum foi habilitado pela SEP para executar o serviço. Todos ultrapassaram o valor máximo estipulado pela pasta.
Diante do ocorrido, o ministro Antonio Henrique Silveira reuniu as empresas de dragagem para identificar as dúvidas que poderiam as ter motivado a elevarem os custos do projeto. Os questionamentos foram encaminhados à SEP, que adaptou alguns pontos no edital e o relançou em 21 de maio de 2014. A abertura das propostas ocorrerá no dia 11 de junho, na sede da Secretaria de Portos em Brasília.
7 de março de 2014: ANTAQ revoga as Consultas e Audiências Públicas do Bloco II de Arrendamentos Portuários
A decisão segue a recomendação do TCU, que questionava os critérios técnicos e de demanda que tinham sido utilizados para a definição das áreas a serem licitadas.
Em nota, a ANTAQ informou que as consultas serão refeitas para aprimorar as propostas de arrendamento existentes, sem informar quando as reuniões serão realizadas.
7 de abril de 2014: TCU libera estudos da EBP para concessão de áreas portuárias
Como visto anteriormente, a autorização à EBP foi, em maio de 2013, objeto de representação no TCU (TC 012.687/2013-8).
No dia 7 de abril, após quase um ano de processo, o plenário do TCU decidiu, por quatro votos a favor e três contrários, liberar os estudos da EBP para concessão de 159 áreas passíveis de serem arrendadas nos portos organizados do país.
6 de maio de 2014: Publicação da Portaria Conjunta nº 40, na qual ANTAQ e SEP aprovam a Nota Técnica nº 7, que detalha a metodologia para a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de arrendamento.
A Nota Técnica nº 7/2014 substitui as Notas Técnicas nº 17/2007 e nº 25/2009 da ANTAQ, que discorriam sobre o método de cálculo da viabilidade de um projeto de arrendamento, e definiam que, para a obtenção do valor presente do projeto, o fluxo de caixa deveria ser descontado pelo de custo médio ponderado de capital (WACC).
A Nota Técnica nº 7/2014 detalha a metodologia para a recomposição do equilíbrio econômico financeiro dos contratos de arrendamento definida pela Resolução ANTAQ n° 3.220 de 8 de janeiro de 2014 e será aplicada aos mais de 40 pedidos de renovação antecipada de contratos de arrendamento que estão sob análise da SEP/ANTAQ.
12 de maio de 2014: ANTAQ libera as primeiras renovações antecipadas de contrato de arrendamento
A decisão da ANTAQ contemplou as propostas da AGEO e da Copape Terminais e Armazéns, responsáveis pela movimentação de graneis líquidos no Porto de Santos, que somam R$ 215,5 milhões em investimentos até 2017.
Mais de 40 outros pedidos, totalizando cerca de R$ 10 bilhões, estão em análise no governo. Tratam-se de terminais licitados depois de 1993, quando a lei anterior dos portos entrou em vigência, e envolvem contratos normalmente com duração de 20 a 25 anos.
13 de maio de 2014: Posse dos novos Diretores da ANTAQ
Os Srs. Mário Povia (diretor-geral), Fernando Fonseca e Adalberto Tokarski, foram empossados no dia 13 de maio, em Brasília.
Nomeados pela presidenta Dilma Rousseff no início de maio, o mandato de Mário Povia vai até 18 de fevereiro de 2016, Fernando Fonseca cumprirá mandato até 18 de fevereiro de 2017 e Adalberto Torkarski terá seu mandato encerrado em 18 de fevereiro de 2018.
Os novos diretores tiveram os seus nomes aprovados pelo Plenário do Senado no dia 9 de abril, após também terem sido aprovados em sabatina na Comissão de Serviços de Infraestrutura daquela casa legislativa.
14 de maio de 2014: TCU, mais uma vez, posterga decisão sobre o Bloco I de Arrendamentos Portuários
O TC 029.083/2013-3 (Bloco 1), que analisa o Bloco I, foi novamente retirado de pauta em virtude do pedido de vista formulado pelo Min. Aroldo Cedraz para melhor análise do caso. O processo tramita no TCU desde outubro de 2013. Até a data de hoje (05/06/2014), o mesmo não tinha sido pautado para nova apreciação em sessão do TCU.
São estes os principais acontecimentos e atos normativos ocorridos desde a edição do novo marco regulatório do setor portuário.
2. Balanço do Setor Portuário Nacional
A alteração de um marco regulatório, por si só, já traz toda a sorte de insegurança jurídica para um setor regulado.
O ônus regulatório trazido pela mudança das “regras do jogo” do setor portuário, já relativamente estabilizado no âmbito da Lei nº 8.630/1993 (a revogada Lei dos Portos), teve como consequência imediata o incremento do risco regulatório, e, por conseguinte, a retração de investimentos portuários no país. Ao nosso ver, o principal impacto negativo da presente mudança regulatória, continua sendo a não realização de qualquer licitação de concessão portuária, passado um ano do início de sua vigência.
A SEP, mesmo tomando as rédeas de todo o procedimento, agilizando ao máximo o andamento dos trabalhos (o que de fato o fez), deparou-se com interesses políticos contrários e uma impressionante burocracia nos órgãos de controle (TCU). Estes são os fatores que justificam a Nova Lei dos Portos completar seu primeiro aniversário sem a formalização de qualquer novo arrendamento portuário.
Ademais, outro aspecto negativo é que a Lei nº 12.815/2013 completa seu primeiro aniversário sendo descumprida. Isso porque, como apontado anteriormente, o artigo 68 da Nova Lei determina que as poligonais de áreas de portos organizados que não considerem a adequação dos acessos marítimos e terrestres, os ganhos de eficiência e competitividade decorrente da escala das operações e as instalações portuárias já existentes sejam adaptadas no prazo de 1 ano, contado da data de publicação da Lei nº 12.815/2013.
O fato é que, expirado tal prazo, nenhuma poligonal foi revista e adaptada. Considerando o modelo da Nova Lei, tal descumprimento, além de gerar insegurança jurídica, tem impactos negativos no investimento de novos TUPs. Isso porque, caso a SEP já tivesse realizado esta adequação, diversas áreas já poderiam ter sido liberadas para a construção de novos terminais privados.
Por outro lado, ao longo deste último ano, felizmente, podemos apontar diversos pontos positivos, sobretudo no que diz respeito à maturação deste novo marco regulatório.
Em muito pouco tempo, foram publicados mais de 7 importantes atos normativos que visam regulamentar e dar meios de execução ao estabelecido na Nova Lei dos Portos, com destaque para o Decreto nº 8.033 e a recente Nota Técnica nº 7.
Outro ponto extremamente positivo, a partir da Nova Lei, foi a retomada das autorizações para Terminais de Uso Privado (TUP) e outras instalações portuárias. O fim da distinção entre carga própria e de terceiros é, sem dúvida, o maior avanço da Lei nº 12.815/2013. São investimentos fora do âmbito dos portos organizados que somam esforços aos arrendamentos para garantir a infraestrutura necessária ao escoamento da produção.
Em 2013, foram publicados nada menos de 50 Anúncios Públicos de instalações portuárias e, até maio de 2014, outros 8 Anúncios. Entre dezembro de 2013 e maio de 2014, do total de empreendimentos habilitados, 18 tiveram seus contratos de adesão assinados, além da ampliação de um terminal já existente no Porto de Santos, totalizando R$ 8,63 bilhões a serem investidos.
São nítidos os esforços que ANTAQ e SEP vem somando para que novos investimentos e investimentos a muito represados realmente deslanchem. Como, diferentemente dos arrendamentos, tais autorizações não dependem do TCU, alguns destes investimentos já começam a se efetivar.
Os lançamentos dos editais das dragagens de Santos e Fortaleza, inaugurando o PND II, também merecem ser destacados.
Por fim, e de maior importância, está o início da liberação dos primeiros pedidos de renovação antecipada de contratos de arrendamento.
A renovação antecipada dos contratos pós-93 rompe uma longa paralisia e se transforma numa janela de oportunidades para que investimentos privados, até então represados em função da insegurança jurídica, possam voltar a fluir ao setor portuário.
Assim, a ANTAQ recentemente liberou as propostas da AGEO e da Copape Terminais e Armazéns, responsáveis pela movimentação de graneis líquidos no Porto de Santos, que somam R$ 215,5 milhões em investimentos até 2017.
A expectativa é que todos os mais de 40 outros pedidos, totalizando cerca de R$ 10 bilhões em investimentos, e que estão sob análise da SEP/ANTAQ, sejam liberados nos próximos meses.
Porém, não podemos deixar de mencionar que a Nova Lei dos Portos, por si só, não é suficiente para solucionar todos os gargalos da infraestrutura logística que limitam o crescimento do país. A questão dos acessos aos portos e terminais e da integração intermodal são providências que transcendem à Nova Lei. Ou seja, não basta construir novos terminais e portos, ou modernizar os existentes, se não houver melhorias significativas nos acessos aos portos, com o objetivo de promover a intermodalidade. Este é um trabalho paralelo ao marco legal, e que exige empenho conjunto do governo e empresariado.
Em suma, pode-se dizer que a Nova Lei dos Portos, apesar de bem intencionada e de trazer muito avanços ao setor, ainda não conseguiu produzir “efeitos práticos”, em termos de acréscimo de infraestrutura portuária. Portos são empreendimentos complexos, que exigem grandes investimentos e também grande tempo de maturação.
Contudo, acredita-se que as principais bases para que tais efeitos práticos aconteçam estejam traçadas e, uma vez superadas a burocracia e as poucas incertezas que ainda restam, o setor tem tudo para sofrer um acréscimo significativo de infraestrutura e produtividade.
Santos, 05 de junho de 2014.