Após mais de 18 meses em análise, as licitações de arrendamentos portuários em Santos e no estado do Pará, referentes ao Bloco 1 do Programa de Arrendamentos Portuários – PAP do Governo Federal, foram autorizadas, com condicionantes, nesta quarta-feira, 6/5/2015, em sessão ordinária realizada no Plenário do Tribunal de Contas da União – TCU, em Brasília. A Agência Porto Consultoria acompanhou in loco a referida sessão ordinária.
Julgamento − Sessão Ordinária de 6/5/2015
Os estudos de viabilidade e as minutas de editais de licitação referentes a 29 arrendamentos em Santos, no estado de São Paulo, e em Belém, Santarém, Vila do Conde e terminais de Outeiro e Miramar, no estado do Pará, estavam sendo analisadas desde 15/10/2013, no âmbito do Processo TC 029.083/2013-3, cujo relator é o ministro Aroldo Cedraz. O referido processo chegou a um desfecho somente nesta quarta-feira, 6/5/2015, após os ministros da Corte de Contas terem feito suas últimas considerações sobre o assunto, em sessão presidida pelo ministro Augusto Nardes.
O Relator Aroldo Cedraz agradeceu às inúmeras contribuições e o empenho dos demais ministros no processo, assim como as considerações feitas pelo Ministério Público junto ao TCU. Declarou que o processo em análise foi “um dos mais complexos e relevantes submetidos à apreciação da Corte de Contas”.
Cedraz destacou ainda o esforço realizado pelos ministros do TCU em contribuir ao máximo para a evolução do sistema portuário brasileiro, já que os investimentos em infraestrutura no setor são importantes instrumentos para o crescimento da economia brasileira. O ministro ressaltou ainda a importância de que o serviço portuário seja orientado pela garantia da modicidade tarifária, direitos dos usuários e, acima de tudo, estímulo à eficiência e à movimentação, visando a desburocratização das transações.
No final do seu pronunciamento, o ministro alegou que, em última análise sobre a matéria, chegou-se à decisão de retirar a exigência, estabelecida em acórdão anterior da Corte de Contas, da obrigatoriedade de adoção de tarifas teto a serem cobradas dos usuários pelos arrendatários vencedores das licitações. Incorporando proposta do ministro Vital do Rego, Cedraz então propôs a minuta final de acórdão ao colegiado.
Durante a sessão, também foi relevante o posicionamento do Ministro Vital do Rego, que destacou sua divergência em relação a item que havia sido levantado na última sessão, referente ao art. 57 da Lei nº 12.815/2013. O ministro sustentou que não seria inserido no acórdão esse item proposto anteriormente, que facultava ao poder concedente prorrogar antecipadamente contratos de arrendamento vigentes cuja área estivesse prevista para licitação.
Por fim, foi aprovado pelo colegiado acórdão autorizando os estudos de viabilidade e os editais de licitação em questão, mediante condicionantes a serem adotadas pela Secretaria de Portos da Presidência da República − SEP/PR e pela Agência Nacional de Transportes Aquaviários − Antaq.
A Agência Porto Consultoria está fazendo uma análise detalhada das condicionantes e dos seus impactos para o setor e, oportunamente, encaminhará boletim específico sobre o acórdão.
Em suma, foram levantados dois pontos principais na sessão em análise. O primeiro diz respeito à retirada do item que determinava a adoção de tarifas teto para os arrendamentos. Desse modo, a SEP/PR poderá adotar, nos casos em que julgar necessário, o regime de preços livres definidos pelo mercado, desde que apresente justificativa para isso. O segundo ponto foi a retirada de item proposto pelo ministro Raimundo Carreiro, que dispunha sobre a possibilidade de a SEP/PR optar pela prorrogação antecipada de áreas arrendadas que estivessem previstas para licitação.
Com essa decisão, o próximo passo para o início das licitações ficará à cargo da SEP/PR, que deverá reformular os estudos e editais de licitação conforme as recomendações da Corte de Contas. Somente após esses ajustes, a Antaq poderá dar início às licitações dos terminais portuários em questão.
Histórico do Programa de Arrendamentos Portuários
Em agosto de 2012, o Governo Federal instituiu o Programa de Investimentos em Logística – PIL, fixando premissas para melhor atender às necessidades do setor portuário, entre elas o aumento da movimentação de cargas e a diminuição dos custos logísticos no país. O PIL – nas suas vertentes ferroviária, rodoviária, aeroportuária e portuária – representa uma visão de política pública de planejamento integrado e multimodal dos fluxos de cargas, com o propósito último de reduzir custos e atrair investimentos para a movimentação de cargas.
Posteriormente, foi editada a Medida Provisória nº 595, de 6 de dezembro de 2012, dispondo sobre a exploração direta e indireta, pela União, de portos e instalações portuárias. Ao longo de 2012 e no primeiro semestre de 2013, a SEP/PR, juntamente com a Antaq, coordenou diálogos com toda a comunidade portuária visando elaborar o desenho do novo marco regulatório do setor portuário, que contempla o arrendamento de instalações nos portos organizados. A partir desses diálogos com os diversos atores, a MP nº 595/2012 foi convertida na Lei nº 12.815, de 5 de junho de 2013 – nova Lei dos Portos –, e posteriormente regulamentada pelo Decreto nº 8.033/2013.
Nesse contexto, foi estabelecido o Programa de Arrendamentos Portuários – PAP, em que foram mapeadas 159 instalações passíveis de serem arrendadas por meio de licitação ao setor privado, tomando-se como principal critério para definição dessas instalações aquelas cujos contratos já estavam encerrados ou próximos de seu encerramento. A SEP/PR dividiu as instalações arrendáveis em quatro blocos organizados em um cronograma de licitações.
Os estudos de viabilidade e as minutas de editais de licitação referentes ao Bloco 1 do PAP foram encaminhadas para análise do TCU em outubro de 2013, e estavam sendo analisadas no âmbito do Processo TC 029.083/2013-3.
Em 11/12/2013, foi exarado o Acórdão nº 3.661/2013/TCU-Plenário, que condicionou a publicação dos editais de licitação à adoção de 19 condicionantes. Seis meses depois, em 11/6/2014, a Corte de Contas publicou o Acórdão nº 1.555/2014, atestando o cumprimento parcial de 15 das 19 condicionantes.
Contudo, o Deputado Federal Augusto Rodrigues Coutinho de Melo havia oposto Embargos de Declaração, no âmbito do Processo TC 004.440/2014-5, alegando supostas omissões e contradições no Acórdão nº 1.555/2014.
Em sessão ordinária realizada em 15/4/2015, os Embargos do Deputado Coutinho foram conhecidos e rejeitados, afastando-se, assim, esse entrave ao início das licitações. Faltava, ainda, que a Corte de Contas concluísse a votação de acórdão definitivo dando seu aval para o início das licitações em questão, o que ocorreu apenas na sessão desta quarta-feira, 6/5/2015.
Perspectivas para o Setor – Posição da Agência Porto Consultoria
Diante dessa decisão do TCU, espera-se que a SEP/PR reformule os estudos e editais de licitação conforme as recomendações da Corte de Contas, o que deverá ser realizado com a maior agilidade possível, para que logo em seguida a Antaq inicie os procedimentos licitatórios do Bloco 1 das licitações do PAP.
O primeiro bloco de licitações trará 29 novos arrendamentos, entre áreas novas ou cujos contratos já haviam sido encerrados ou estavam mantendo sua vigência por meio de instrumentos jurídicos precários. Estima-se nessa etapa investimentos na ordem de R$ 4,7 bilhões.
Com a aprovação dos estudos referentes ao Bloco 1, ainda deverão ser submetidos ao TCU os estudos referentes aos Blocos 2, 3 e 4.
Embora estime-se que o julgamento desses blocos será mais rápido, uma vez que já serão conhecidas as questões a serem reformuladas nos estudos de viabilidade e nos editais de licitação, haverá outro entrave ao início das licitações dos blocos restantes. Esse entrave será a necessidade, conforme já havia sido determinado pela Corte de Contas, de realização de novas audiências públicas antes da realização das licitações referentes aos Blocos 2, 3 e 4.
Outro possível entrave para o início das licitações relaciona-se ao recente discurso que está sendo adotado pelo Ministro da Fazenda, Joaquim Levy. A equipe do ministro, em 25/4/2015, sinalizou intenção de mudança do modelo de concessões em diversas áreas da infraestrutura, propondo a retomada do critério de valor de outorga, usado na gestão do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso. A ideia é manter a possibilidade de atuar com as diversas formas de concessão, de acordo com o perfil do empreendimento em cada setor.
Devido à atual conjuntura política, marcada pela escassez de recursos públicos, é possível cogitar a adoção, nas licitações do setor portuário, do critério de maior outorga, ao invés dos critérios de menor tarifa ou maior eficiência, estabelecidos na nova Lei dos Portos. Contudo, caso haja pressão política para o estabelecimento do critério de valor de outorga, isso seria feito à revelia da legislação em vigor, pois seria necessário a mudança ou, no mínimo, a adoção de interpretação expansiva a respeito do disposto no Decreto nº 8.033/2013, que não coloca o valor de outorga como um dos critérios de julgamento. Nesse sentido, o art. 9º do Decreto nº 8.033/2013 dispõe:
Art. 9º Nas licitações de concessão e de arrendamento, serão utilizados como critérios para julgamento, de forma isolada ou combinada, a maior capacidade de movimentação, a menor tarifa ou o menor tempo de movimentação de carga.
§ 1º O edital poderá prever ainda a utilização de um dos seguintes critérios para julgamento, associado com um ou mais dos critérios previstos no caput:
I - maior valor de investimento;
II - menor contraprestação do poder concedente; ou
III - melhor proposta técnica, conforme critérios objetivos estabelecidos pelo poder concedente.
Conforme o dispositivo citado, constata-se que o marco regulatório do setor portuário não elencou o valor de outorga como um dos possíveis critérios de julgamento de licitação. Se as intenções de arrecadação de verbas do governo forem direcionadas ao setor portuário, a adoção do valor de outorga pode se tornar uma estratégia a ser adotada, o que significaria a necessidade de reelaboração dos estudos e, consequentemente, maior tempo para o início das licitações.
Atualmente, o Governo Federal está conduzindo dois grandes planos de atração de investimentos para o setor portuário. Um deles é o PAP, pelo qual, após a conclusão das licitações referentes a todos os quatro blocos, espera-se cerca de 161 novos arrendamentos, ultrapassando a estimativa inicial que era de 159, os quais deverão atrair um valor aproximado de R$ 17 bilhões em investimentos.
O outro plano atualmente em curso baseia-se na possibilidade, estabelecida pelo art. 57 da Lei nº 12.815/2013 e regulamentada pela Portaria SEP/PR nº 349/2014, de se realizar a prorrogação antecipada de contratos de arrendamento vigentes. Conforme a Lei dos Portos, poderão ser prorrogados antecipadamente, a critério do poder concedente, os contratos firmados sob a vigência da Lei nº 8.630/1993, com previsão expressa de prorrogação ainda não realizada.
Tendo em vista que o PAP estava aguardando julgamento do TCU há mais de um ano e meio, durante esse período, a análise dos pedidos de prorrogação antecipada estava sendo até então o principal plano de atração de investimentos do setor. Atualmente, há cerca de 49 pleitos de prorrogação antecipada em trâmite na SEP/PR. Dois pedidos já foram atendidos, tendo sido assinados termos aditivos de prorrogação nos contratos das empresas Ageo Terminais e Armazéns S.A. e ADM do Brasil Ltda.
Vale ressaltar que a liberação das licitações portuárias do Bloco 1 representa um grande passo para que a nova Lei dos Portos possa, finalmente, produzir “efeitos práticos” significativos em termos de novas infraestruturas portuárias. O setor tem tudo para se beneficiar, nos próximos anos, de um incremento significativo de oferta e produtividade.
A Agência Porto Consultoria oportunamente encaminhará boletim específico sobre o acórdão, analisando as condicionantes e os seus impactos para o setor.
Sendo o que se tem para o momento, colocamo-nos à disposição para quaisquer esclarecimentos adicionais.
Brasília, 7 de maio de 2015.